지방균형발전에서 로컬크리에이터 사업까지 (2) : 로컬에 대한 정책흐름에 대하여 (이명박, 박근혜 정부) - 5+2 광역경제권, 제4차 국토종합계획 수정계획, 지역희망(HOPE) 프로젝트

이명박 대통령 취임식 ⓒ 대통령기록관

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 이명박정부의 국가균형발전

이명박정부의 국가균형발전은 크게 지역특성화, 지방분권 및 자율, 지역간 상생협력으로 구분할 수 있다. 어떻게보면 노무현 참여정부 시절 국가균형발전 정책을 계승하는 차원이라고 볼 수 있는데 전체 국토를 5개의 광역경제권과 2개의 준광역경제권으로 구분하여 접근하는 '5+2 광역경제권' 중심의 지역발전전략을 추진했다는 점은 분명한 차이점이다. 

 

여기서 '5+2 광역경제권'이란 기존 16개 광역자치단체별로 수행되었던 균형발전 계획이나 개별사업을 광역경제권 단위로 통합하여 재조립하고 기존 광역자치단체를 2, 3개씩 함쳐 규모의 경제나 연결의 경제에 따른 시너지 효과를 창출하려는 지역발전전략이다. 이 정책은 비슷한 특성을 지닌 광역시도들을 묶어 규모의 경제와 연결의 경제를 만들었다는 점과 지역간 특화 발전을 도모했다는 점에서 현재 시점까지도 이러한 기조가 이어지고 있다.

 

제4차 국토종합계획 수정계획(2011-2020) ⓒ 국토교통부 국토정책과

 

이러한 '5+2 광역경제권'과 더불어 시행되었던 정책 중 하나는 '기초생활권 육성'이다. 지역주민들의 생활만족도 향상을 위해 1개 시 · 군에 1개의 시설을 설치하는 것이다. 그리고 이렇게 기초생활권을 육성하여 위에서 언급한 광역경제권과의 시너지 효과를 내고자 한 것이다. 이 기초생활권 육성은 노무현중부 때와 다르게 시 · 군이 자율적으로 기초생활권 발전계획을 수립하여 시행할 수 있고 도농 연계형, 농촌어촌형으로 구분하여 지역의 특성에 맞는 발전방향을 모색할 수 있게 했다.

 

또한 지역개발사업방식을 기존의 공모방식이 아닌 중앙정부가 정략적 고려나 자의적 판단에 따라 임의대로 택할 수 있는 가능성을 모두 배제하는 '포괄보조방식'으로 전환했다는 점이다. 포괄보조금은 지방자치단체에 예산편성권과 사업선태권을 부여하고 자율적인 사업 기획과 추진 및 사업비 활용이 가능한 방식이다. 

 

어쨌든 본질적으로 이명박 정부는 시행착오를 겪은 노무현 정부의 균형발전정책의 단점을 보완하고자 한다. 특히 노무현정부가 지역별 수요와 특성과 관계 없이 균등한 배분을 강요한 무차별적인 평등주의를 차용했는데 이명박 정부는 지방분권과 자율을 토대로 지역 간 상생협력에 더 비중을 높였다. 상생협력을 통해 효율적인 자원배분을 추구하고, 연계가능성에 주목했다.

 

제4차 국토종합계획 수정계획(2011-2020) ⓒ 국토교통부 국토정책과

 

이러한 이명박정부의 국가균형발전정책은 '제4차 국토종합계획 수정계획(2011-2020)' 에 잘 나타나 있다. 또 다른 특징으로 이 계획에는 기후변화 대응 및 저탄소 녹색성장을 위한 새로운 국토발전전략, 글로벌 경쟁체제의 심화에 따른 개방적 국토기반 형성전략, 인구구조의 변화와 KTX 시대 본격화 등 사회적 · 경제적 환경변화에 따른 미래세대에게 필요한 국토전략을 반영하고자 했다. 마지막으로 지자체의 재정 운용의 자율성과 안정성을 확보하기 위해 지방소득세와 지방소비세를 도입하기도 했다.

 

다만 광역경제권 발전 계획에서 지역적 특성이 연결되지 못하고 지역간 차별을 금지하여 비효율적인 중복투자가 발생한 사례가 많았다. 또 지방자치단체에서 '돈 되는 사업'에만 매몰되어 모두 유사한 사업만 계획하고 진행하는 문제도 발생했다. 즉, 광역경제권의 자율성과 창의성이 보장될 것 같았던 예상과 달리 모두가 같은 사업을 추진하여 지역의 경쟁력 상실로 이어지게 된다. 이는 정책과 정권의 실패라기보다는 지차체들의 방향성이 바르지 못했다고 보는게 맞다.

 

박근혜 대통령 취임식 ⓒ 대통령기록관

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 박근혜정부의 국가균형발전

박근혜정부의 지역발전정책은 이명박정부의 지역발전정책 기조와 크게 다르지 않았다. 수도권-지방의 불균형 발전을 개선해야하는 관점에서 세계 다른 도시와의 경쟁력의 차원에서 수도권-지방의 관계를 복원하고자 했다. 따라서 수도권 규제완화 정책을 기본적인 기조로 가지고 지역발전정책을 구상했다는 점이다. 

 

그럼에도 박근혜정부만의 지역균형정책의 특징이 있다면 광역경제권 중심의 개발계획에서 벗어나 '지역행복생활권'의 관점에서 지역발전을 이야기하기 시작했다. 광역경제권과 가장 큰 차이점은 '연계성 강화'나 '경쟁력 강화'라는 측량가능한 목적성에서 '삶의 질의 개선', '주민의 행복권 추구'라는 추상적인 개념을 도입힌다.

 

또한 기존의 광역경제권은 '광역경제발전위원회'라는 기구를 설치하여 중앙에서 기본적으로 관리했다면 지역행복생활권은 시와 도에서 조정하고 시 · 군 · 구에서 생활권을 형성하는 더욱 지방분권적인 형태를 띈다. 그리고 도시재생, 농어촌중심지 활성화, 창조적 마을 만들기, 지역공동체 육성 등의 정책이 이 시점부터 시작된다.

 

HOPE 프로젝트 ⓒ 국가균형발전위원회

 

다른 특징 중 하난느 대통령직속 자문기구인 지역발전위원회에서 지역발전정책의 기본방향이 설정된다는 점이다. 이곳에서 제시하는 박근혜정부의 지역발전정책은 'HOPE 프로젝트'라고 명명되었다. 주민행복체감(Happiness), 균등한 기회 제공(Opportunity), 자율적 참여와 협업(Partnership), 어느 곳에서나 보장받는 삶의 질(Everywhere)을 통하여 지역 활력을 높이고 일자리를 창출하겠다는 정책목표이기도 하다. 

 

이러한 정책목표는 이전에 추진되었던 정책들과 상반되는 성향을 보이고 있다는 점 역시 특징이다. 기존의 정책에서 중앙집권적이고 하향식의 방향성을 지니고 있었다면 박근해정부는 지역주도적으로 바꾸고 상향식이라는 방향성을 보여준다. 그리고 지방자치단체를 지원하는 방식을 기존 부처별 지원 중심에서 맞춤형, 패키지형 지원방식으로 바뀌었다는 점이다. 

 

이와 연계하여 선진국에서 많이 시행하고 있는 국가 차원에서의 스타트업 육성정책을 지역에서도 시작한다. 지역문화와 균형적 발전에 기여하면서 청년 실업을 해결하기 위해 2016년부터 미래창조과학부와 한국과학창의재단, 11개 창조경제혁신센터는 '지역생활문화 청년혁신가사업'을 시작했다. 이 뿌리는 현재 로컬크리에이터 육성 사업으로 연결되기도 한다. 

 

박근혜정부는 임기가 다 끝나기 전에 불명예스러운 탄핵을 통해 종료되었기에 이 정책들이 어떠한 결실로 이어졌는지는 불명확해졌다. 문재인정부에서도 박근혜정부에서 추진한 도시재생과 지역주도 자립적 성장기반 마련, 국가균형발전위원회의 활성화을 그대로 가져가고 이를 토대로 사회적자본 활성화를 통한 마을 활동가 및 주민자치를 발전시켰다.

 

하향식 구조와 지역주도 자립적 성장이 불러일으킨 단점은 비효율적 도시재생, 시민단체 비대화 등을 통해 문재인 정부 말년에 함께 표출되기도 했다. 이는 박근혜정부 시절에도 지적되었던 내생적 발전을 위한 내부자원의 부족과 재정적 자립도가 매우약한 지방에서의 상향식 지역발전정책이 적절한가에 대한 문제이기도 했다.